En junio de 1955 fue promulgada la ley nacional por la cual el Territorio Nacional del Neuquén pasaba a ser provincia y, en noviembre de 1957 fue sancionada la Constitución provincial. A partir de entonces la provincia iba a dar sus primeros pasos en la construcción de un Estado provincial, de una dirigencia y un sistema de partidos, como también de una estructura económica propia. ¿Cuáles serían los condicionantes de época (políticos, ideológicos, sociales, económicos) dentro de los cuales se llevaría adelante ese proceso? ¿Cuáles eran las ideas y perspectivas sociales políticas y económicas que flotaban en aquellos aires y – como no podía ser de otra manera- moldearían el proceso de la joven provincia?
El contexto internacional y nacional.
El mundo estaba viviendo, desde 1945 hasta mediados de los años setenta, lo que en la historia económica llaman la era dorada del capitalismo, caracterizada por una gran expansión bajo la hegemonía norteamericana, con un paradigma económico que dominaba todo Occidente y también en la periferia: el keynesianismo. Ese consenso implicaba una noción de desarrollo que hacía del Estado la herramienta articuladora y asignadora de los recursos en función de proyectos nacionales, con mayor o menor grado de planificación, según los casos y las tradiciones políticas. Esa perspectiva coincidió también con un paradigma en las políticas públicas que con el tiempo dio en llamarse -al menos en las sociedades más desarrolladas- Estado de bienestar. En síntesis, el Estado era el articulador de políticas económicas anticíclicas, de sostenimiento y regulación de la demanda agregada; de la planificación del desarrollo y también de políticas sociales amplias que fueron reconfigurando los procesos políticos dando lugar a aquello que se llamó “ciudadanía total”, donde los derechos políticos se complementaban con los sociales para dar forma a la ciudadanía moderna.
Ese consenso occidental, al cual no escapaba América Latina, se expresaba en el marco de una configuración geopolítica mundial que caracterizó un momento especial del proceso de globalización: la descolonización y las tensiones de la Guerra Fría. En efecto, el primero de estos procesos viene a coronar luchas independentistas que se habían iniciado a fines del siglo XIX. En América Latina, la Revolución cubana, en 1959, sería la gran luz que en el continente iluminará a las fuerzas que buscaban no solo terminar con la dependencia, sino construir alguna variante de socialismo, rompiendo con la democracia liberal o no.
Como ya se ha mencionado, la conquista de la hegemonía norteamericana y la consolidación del imperio ruso -en su modalidad soviética- dieron lugar a las tensiones entre el bloque soviético y el norteamericano conocidas como la Guerra Fría. Esas tensiones fueron un factor fundamental en las inestabilidades políticas y económicas de la periferia del mundo, espacio en el que las dos potencias disputaban influencias sin medir en medios. Desde la economía hasta la guerra y la producción intelectual, la periferia y la misma Europa fue territorio de una disputa que en algunos momentos amenazó con dar lugar a una tercera guerra mundial.
En ese contexto de Guerra Fría comenzó a producirse además, especialmente en la periferia del mundo -aunque también en el centro del mismo- una profunda mixtura ideológica entre religión, nacionalismo y marxismo que -en distintas dosis- daba forma a los procesos de liberación nacional en la periferia.
En Argentina ese consenso de posguerra se expresó a través del peronismo. Este movimiento protagonizó el más profundo proceso de redistribución de la riqueza en simultáneo con una extensa transformación política y social del país al calor de la industrialización por sustitución de importaciones. Las contradicciones propias de ese movimiento, como las tensiones propias de la Guerra Fría permiten dar cuenta del derrocamiento de aquella experiencia (con el golpe de Estado de 1955) y el comienzo de un período político de altísima inestabilidad que será el contexto de los primeros pasos de la joven provincia del Neuquén. Con una superficial mirada sobre las fechas de “cambios” de Gobierno en la Argentina durante esos veinte años que van de 1955 a 1976, podemos poner en evidencia esa gran inestabilidad: solo una vez el país eligió autoridades libremente, sin proscripción alguna sobre partidos políticos o ciudadanos; en ningún momento las autoridades que asumieron por elecciones pudieron hacer traspaso de mando a otro gobierno surgido de elecciones; ningún gobierno pudo completar su período.
Se había instalado una democracia custodiada que era expresión de una larga resistencia de los sectores de poder para aceptar las consecuencias sociales y económicas de la democracia, lo que se había expresado en insostenibles intentos de sostener un sistema electoral burlando la voluntad de las mayorías: en los años treinta con la proscripción del radicalismo y con el “fraude patriótico”; y a partir de 1955 con la proscripción del peronismo.
En todo ese período, las Fuerzas Armadas (FFAA) se convirtieron en los custodios -a través de los golpes de Estado- de ese intento de establecer una democracia sin mayorías y de mantener al país en la órbita económica y política de los intereses norteamericanos. Hasta la historiografía académica más conservadora da hoy testimonio de la fortísima influencia de las tensiones de la Guerra Fría en ese proceso, sea en términos económicos y políticos como el programa norteamericano “Alianza para el progreso”; o en términos de inteligencia militar a través de la Doctrina de Seguridad Nacional.
En ese período, donde el lenguaje cotidiano y la prensa estaban imbuidos por la “lucha contra el comunismo” y “las luchas anti imperialistas y de liberación nacional”, la violencia de Estado -que había tenido un momento de alta performance en los bombardeos a la Plaza de Mayo en 1955- continuó expandiéndose al calor de respuestas populares -y luego elitistas- también cada vez más osadas, dando forma a una espiral de violencia que llegaría a su máxima expresión con el terrorismo de Estado de mediados de los setenta. No obstante, en términos económicos, en todo ese período el país no dejó de expandirse aunque -mirado en el largo plazo- a un ritmo cada vez más cansino, donde la irresuelta crisis política e institucional ponía límites cada vez más evidentes. Así, desde 1955 en adelante, muy pocas veces fue posible que el país se estructurara en un proyecto a largo plazo. A pesar de ello, en todo ese período el horizonte económico era siempre -salvo contadas excepciones- la profundización de la industrialización a partir de la herencia dejada por el peronismo. Las estrategias serían diferentes (desarrollistas, radicales, liberales o peronistas), pero en todas ellas el Estado se presentaba como orientador del proceso de industrialización donde, por otro lado, los límites de la estructura energética eran importantes, lo que ciertamente le iba a dar una gran importancia a la nueva provincia de Neuquén.
El proceso político provincial.
En ese contexto mundial y nacional estaba dando sus primeros pasos la nueva provincia de Neuquén. El desafío era enorme, un doble proceso estaba poniéndose en marcha: el de la construcción de un Estado provincial, es decir, de un aparato administrativo (con un sistema tributario, de administración de la seguridad y la justicia, de la educación y de los servicios mínimos para su población, etc.); y por otro, el establecimiento y construcción progresiva de una democracia y una ciudadanía; es decir, la definición y puesta en marcha de un régimen de gobierno, una metodología de elección de autoridades y los mecanismos de ejercicio del poder; lo que supone el ejercicio de los derechos políticos por parte de los habitantes de la provincia desde los niveles más cotidianos y básicos hasta la construcción de una dirigencia política.
Ambos procesos, construcción del Estado provincial y de una democracia, requerían de tiempo, estabilidad y recursos. Pues bien, la falta de esa estabilidad -justamente por el contexto nacional e internacional que hemos señalado -Guerra Fría y golpes de Estado- fue el gran obstáculo para la consecución de esos procesos en la provincia. La proscripción del peronismo, los conflictos de esa “semi-democracia” custodiada y la vertiginosidad de aquella espiral conflictiva y violenta que se despliega luego de los bombardeos a la Plaza de Mayo, no le hacían fácil la tarea a nadie.
Como a nivel nacional, un breve recorrido por la cronología de cambios en el poder provincial nos da una idea de esta inestabilidad como la más destacable dificultad para el doble proceso mencionado:
| – Constituyente provincial –1957 |
| – Angel Edelman – 1/5/1958 a 5/4/1959 – UCRI |
| – Alfredo Asmar – 5/4/1959 a 30/4/1962 |
| – Comod. Francisco Olano – 19/6/1962 a 11/10/1963 |
| – Felipe Sapag – 12/10/ 1963 a 28/6/1966 – MPN |
| – Cnel Alfredo Elizagaray – 29/6/1966 al 4/7/1966 |
| – Rodolfo Rosauer – 5/7/1966 a 24/2/1970 |
| – Felipe Sapag – 3/3/70 al 22/7/1972 – MPN |
| – Pedro Salvatori – 22/7/1972 al 25/5/1973 – MPN |
| – Felipe Sapag – 25/5/1973 a 24/3/1976 – MPN |
El comienzo del proceso, con la Convención Constituyente, ya nos da una idea del resto del período. Esas primeras elecciones, con el fin de dar forma y sancionar la constitución provincial, fueron convocadas con la proscripción del partido mayoritario, el Peronismo, y de hecho el número de votos en blanco -la forma que tuvo esa fuerza para expresarse- fue del 21,6%. Esos votos en blanco aumentaron con la primera elección de gobernador, en mayo de 1958, llegando al 26%.
Como se ha dicho, el comienzo no fue de buenos augurios para un horizonte democrático, y siguió peor: de los nueve gobernadores del período solo tres fueron elegidos por sufragio, aunque con proscripciones, y en todo el período solo uno fue elegido en elecciones libres (Felipe Sapag, en 1973).
Ese breve repaso da cuenta de la inestabilidad que obstaculizó ese múltiple proceso de construcción de un Estado, de un sistema democrático, una ciudadanía y una dirigencia política provincial.
Pero más allá de estas dificultades, la creación y organización del Estado provincial se fue concretando. Las bases para el mismo se establecieron en los debates en torno a la futura constitución provincial. Allí se hizo evidente que, por más que el Peronismo estaba proscripto como partido, su perspectiva económica, social y política había conquistado un amplio consenso político y social. En todo el arco político ideológico que allí se expresaba quedaba claro que no había posibilidad de un sistema político democrático que no garantizase la justicia social; a la vez que se coincidía en el papel articulador del Estado en la promoción y planificación del desarrollo económico. Es decir, desde aquel comienzo en la constituyente neuquina, el consenso que orientaba de distintas formas el clima de la segunda posguerra en Occidente también orientaba los procesos en el norte de la Patagonia: el nuevo Estado provincial se atribuía un papel destacado en el sostenimiento de políticas de bienestar y en la promoción del desarrollo económico. No obstante, ello se realizaba con sus particularidades. A ese consenso general se sumaría un factor original, propio, que emergía de las necesidades históricas del viejo Territorio Nacional de Neuquén y de su corta historia política: el federalismo.
Solo una superficial mirada sobre los periódicos regionales de los años ‘20, ‘30 o ’40 da cuenta de la persistencia de un reclamo federalista que, sea contra los “gobernadores turistas” (aquellos designados desde Buenos Aires) o en función de los reclamos al Estado nacional respecto a la renta de los recursos naturales, el discurso federalista era común en el Territorio Nacional de Neuquén. Pues bien, esa perspectiva se hizo lugar en el consenso posperonista dominante en las fuerzas políticas.
Por otro lado, la proscripción del Peronismo (entre 1955 y 1973), abrió la posibilidad de que surgieran en el país expresiones partidarias cuyo objetivo era asumir la representación del peronismo local con un partido que no tuviera una adscripción abierta al peronismo nacional ni incluyera al ex presidente Juan Perón (por entonces en el exilio) entre sus autoridades; con el compromiso que cuando esa proscripción terminara el partido se disolvería para volver al movimiento peronista. Las distintas expresiones de este “peronismo sin Perón” tuvieron distintos destinos, en general se reintegraron al justicialismo en el contexto del fin de la proscripción, 1973, o fueron desapareciendo bajo las tensiones de aquella semi democracia custodiada. Pues bien, ese es el origen del Movimiento Popular Neuquino. Los dirigentes peronistas de la joven provincia de Neuquén -muchos de ellos intendentes depuestos por los militares- así como algunos dirigentes sindicales, echaron mano de esta herramienta y a mediados de 1961 crearon el Movimiento Popular Neuquino. Ese “peronismo sin Perón” creado para disputar el poder provincial fue rechazado por un sector del peronismo local, pero contó con la adhesión de quienes en definitiva serían los fundadores del MPN que, canalizando los votos peronistas, ganarían las elecciones de 1963. Desde entonces quedó abierta una disputa en el peronismo neuquino, entre ese “peronismo provincial sin Perón” y quienes, a pesar de la proscripción, seguían en el movimiento. Esa disputa se saldó en 1973 con las primeras elecciones libres desde 1955, donde el MPN -como se preveía- no volvió a sus fuentes peronistas y enfrentó ali Partido Justicialista derrotándolo. Así, de todas las expresiones neoperonistas del país, el MPN fue la única exitosa que, luego de la dictadura, conquistaría su hegemonía en la política provincial.
El Estado y la economía
Todo el proceso relatado hasta ahora es solo la dimensión política y dinámica de un proceso que requería de cierta infraestructura básica. Pues bien, desde la primera gobernación, en tiempos de Ángel Edelman, la estructura de un sistema educativo, de salud, de vivienda, de seguridad y justicia, etc., comenzó a ser pensado y desarrollado aunque con enormes dificultades. En ese sentido, cabe destacar básicamente dos: los recursos, obviamente; y las capacidades profesionales que el desafío implicaba. Sabemos que el primer factor es expresión de una realidad permanente hasta en los tiempos de abundancia. Como se dice habitualmente, la frazada siempre es chica por lo que no alcanza para cubrirse del frío. Pero en los comienzos, para seguir con la metáfora, la frazada era demasiado pequeña, y el frío intenso.
Los recursos iniciales derivaban de la recaudación propia de impuestos a través de una institución creada a ese efecto en 1957, la Dirección Provincial de Rentas. Los otros recursos con los que contaba el Estado dependían de la relación con el Estado nacional: la coparticipación nacional, aportes no reintegrables y sobre todo, las regalías de petróleo y gas que en 1963 -a mucha distancia del relieve que tomarían en las décadas siguientes- ya aportaba un tercio del producto bruto provincial. Entonces, el grueso de los fondos estaba en la órbita de esa relación -siempre tensa- con el Estado nacional, característica que la provincia no abandonará nunca.
Ingresos de la provincia del Neuquén (en %)
| 1966 | 1970 | |
| – Coparticipación federal (nac.) | 40,42 | 36,66 |
| – Regalías (petróleo y gas) (nac.) | 4,21 | 14,63 |
| – Aportes reintegrables (nac.) | 17,60 | 24,43 |
| – Otras fuentes | 37,77 | 24,28 |
Un dato destacable del período es que el crecimiento en infraestructura (fundamentalmente construcciones impulsadas por el Estado nacional o provincial) fue tan importante que, en los últimos 15 años del período el componente de la construcción en el Producto Bruto Geográfico fue destacado: del 4% en 1960 pasó a 25% en 1975.
Debe pensarse, en este sentido, en el alto impacto de obras como Complejo Chocón – Cerros Colorados pero también toda la construcción impulsada por el Estado provincial y nacional en los planes de vivienda, caminos, escuelas, etc. Un detalle sobresaliente, por ejemplo, es que de 1973 a 1975 se revela el mayor grado de inversión pública del período considerado, 798%, en el área de bienestar social.
En cuanto a los recursos humanos, para poner en marcha y sostener esa infraestructura estatal provincial (salud, educación, justicia, etc.) los primeros gobiernos vieron una solución a mediano plazo en la creación de esos recursos mediante un centro de estudios superior creando la Universidad Provincial de Neuquén, en 1963. Un año más tarde, en setiembre de 1964, se crearía el Consejo de Planificación y Acción para el Desarrollo (COPADE), organismo dependiente del poder ejecutivo provincial, que tuvo a su cargo el diseño e implementación de proyectos que posibilitarían el despegue de la economía neuquina.
Pero lo que inicialmente resolvió el problema de los recursos humanos para el desarrollo fue el intenso proceso migratorio. En efecto, Neuquén, como toda América Latina, estaba viviendo en los años ’60 y setenta, un intenso movimiento migratorio interno. En nuestro caso el epicentro regional era el Departamento Confluencia que concentraba las corrientes migratorias del interior de la provincia -expulsadas por la persistente crisis de la ganadería tradicional-, del resto del país, atraídos por la agricultura de regadío o por la expansión económica vertebrada en la generación de hidroenergía, la explotación petrolera y gasífera, o la expansión de la obra pública y las políticas de bienestar; flujos que se sumarían a la casi permanente y sostenida corriente migratoria desde Chile. ¿Cuáles eran entonces los atractivos que ofrecía Neuquén? Nada desconocido para procesos similares: trabajo y buenos salarios. De esta manera, se fue consolidando una tendencia demográfica regional que se venía perfilando desde comienzos de siglo XX: de un Neuquén con predominio ganadero y cordillerano a otro energético y agrícola concentrado en el Departamento Confluencia, donde también comenzaban a instalarse algunas industrias, aprovechando las ventajas que daba el Estado para ello (terrenos baratos, tarifas de energía subsidiadas, disminución de impuestos, etc.).
Juan Quintar
Más Neuquén es una publicación declarada de interés por el Congreso de la Nación (355-D-20 y 1392-D-2021 / OD 391) y la Legislatura del Neuquén (2373/18), por su aporte al conocimiento e historia del Neuquén.
Extraído de: Apuntes para una historia de la Provincia de Neuquén, de Juan Quintar. Publicado en Aportes teóricos a la formación de líderes políticos y comunitarios. Ed Casa de las leyes, Legislatura de la Prov. del Neuquén. Neuquén, 2015.
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