Durante el período territoriano (1884-1955), aunque comienzan a definirse las principales actividades económicas, Neuquén se mantienen en ámbito heterogéneo con escaso desarrollo, desarticulado espacial y políticamente del orden nacional. La inserción de Neuquén al área económica dominante del país, el litoral- pampa húmeda como proveedor de recursos hidrocarburíferos e hidroelectricidad, es un proceso lento y paralelo a la consolidación del Estado, al aumento de la población y a la definición del sistema de partidos.
Si bien antes de convertirse en provincia, en Neuquén se explota el petróleo por la acción del Estado nacional a través de la empresa Yacimientos Petrolíferos Fiscales (YPF), no permanece aquí la renta petrolera, es decir el canon o regalía del 12 % por el aprovechamiento del recurso. Desde 1958 en que se convierte en estado autónomo y con el primer gobierno constitucional, se inicia la puja -Estado provincial/Estado nacional- para beneficiarse por el uso de recursos localizados en el área de su competencia. Comienza a darse una serie de problemas, a veces complejos, por el retraso en el pago de las regalías y por la contradicción que surge por la propiedad de recurso ante los derechos que reivindica cada instancia (la provincia en su Constitución y la Nación por la ley de federalización de 1958).
En el contexto de los avances y retrocesos de la política nacional respecto de la incorporación de capital privado a la industria petrolera, durante la gestión de Frondizi, se firma una serie de contratos con compañías particulares que, en general, no realizan inversiones en la nueva provincia. La producción de crudo entre 1958 y 1963, coloca a Neuquén en el último lugar dentro de la Patagonia, con volúmenes que resultan insignificantes respecto de Chubut y Santa Cruz; una situación similar se produce respecto del gas.
En la década de 1960 se comienza de dibujar una lenta tendencia hacia la producción de petróleo, hecho vinculado a las tareas realizadas sin demasiado éxito por Shell y Esso (ex Standard Oil), compañías que se retiran con la anulación de los contratos petroleros durante la gestión de Illia. En estos años, se observa un desplazamiento de las tareas, ahora básicamente a cargo de YPF, hacia los yacimientos de Colonia Catriel (Río Negro), aunque la base de operaciones se mantiene en Plaza Huincul, canalizando inversiones en materia de exploración y explotación en otras áreas neuquinas.
Por lo tanto, el volumen de petróleo que aportaba Neuquén al total nacional era aún bajo y, consiguientemente, poco era lo que percibía en concepto de regalías. Continuaba siendo fundamental en el presupuesto de la provincia, los aportes nacionales, reintegrables o no, y la coparticipación federal. Tengamos en cuenta que para la época a la que hacemos referencia, la provincia recibe otros aportes nacionales por el establecimiento del servicio educativo y de salud.
Con los cambios producidos por la ‘Revolución Argentina’ y en particular, desde que asume Adalberto Krieger Vasena en Economía, se limita la participación de las provincias y aumenta la del Estado nacional. Se desenvuelve un proceso de ‘eficientismo’ en la economía que tiende a la localización de actividades en la tradicional área pampeana y se afirma la utilización de recursos minerales en general y petróleo en particular. Se emprenden grandes proyectos, tal es el caso de El Chocón-Cerros Colorados, con el impacto en la construcción y su repercusión cíclica en el nivel de empleo que obras de esta envergadura provocan en el mercado de trabajo. En esta década se da relevancia a la norpatagonia que pasa a ser centro de estudios, debates y proyectos (Región Comahue) y ‘la gran represa’ -en parte financiada por organismos internacionales- convierte a Neuquén en referente de la Patagonia, desplazando en este sentido, la tradicional importancia del Alto Valle del Río Negro.
La construcción de El Chocón, que se inicia en 1968 a través de Hidronor, provoca reacciones y conflictos tanto en el interior de la región como en particular en Neuquén, fundamentados en la necesidad que se diera prioridad a los beneficios para el área de localización de la represa y no se constituyera -como se define- en proveedora de energía para el litoral argentino.
Hacia los años setenta Neuquén se mantiene como un ‘área de subdesarrollo’ por su tasa de natalidad y mortalidad; tiene un nivel de desempleo dentro de la población económicamente activa del 4.45% y la dinámica poblacional señala más del 60% de la población en dos departamentos: Confluencia y Zapala, que reúnen sólo el 13% de la superficie provincial. Son momentos de importante crecimiento poblacional que desborda no sólo la capacidad de absorción del mercado laboral sino también la esfera de la inclusión de los nuevos grupos de migrantes internos y externos a las esferas de la política pública. En estos años, el mayor ingreso del estado local, entre un 40 a 50% del presupuesto, es en concepto de coparticipación federal y la estructura productiva sigue basada en el sector agropecuario. En 1969 se descubre el yacimiento de Puesto Hernández (departamento de Pehuenches), hecho que se convierte en un signo alentador para la empresa fiscal y los servicios que de ella dependen.
En 1974, producto de la política de precios implementada por el peronismo, se produce un incremento de las regalías, aunque tengamos en cuenta que este régimen político no introduce modificaciones sustanciales en materia petrolera excepto la nacionalización de las bocas de expendio y las refinadoras privadas, que pasan a operar con YPF. Asimismo, a partir de 1975, Neuquén comienza a recibir las regalías hidroeléctricas que al comienzo son insignificantes, pero que agregan otra fuente de ingresos al estado provincial.
A fines de la década del setenta, YPF descubre el yacimiento de Loma de la Lata (1977), a 80 km al NO de la ciudad de Neuquén (Departamentos de Añelo y Confluencia) el que representa por sí sólo el 50% de la reservas totales del país, ubicándose entre los yacimientos gasíferos más importantes del mundo. Es decir que, diez años antes, pero con efectos visibles en los ’80, es cuando se asiste a la definición de las estrategias de desarrollo en la provincia de Neuquén. En el transcurso de estos años comienzan a observarse cambios cuantitativos respecto del petróleo y el gas, tanto en lo que hace al descubrimiento de yacimientos, de volúmenes de producción, incremento de regalías y la consecuente inserción de la provincia en el mercado nacional como proveedora de recursos energéticos.
De este modo, se configura una modalidad de crecimiento basada esencialmente en los beneficios derivados de la explotación nacional de sus recursos naturales y la expansión concomitante de actividades locales, construcción y servicios en general, vinculadas a ellos. Una descripción global de las principales actividades económicas demuestra la clara dependencia de la economía provincial de decisiones tomadas por las grandes empresas nacionales y la alta incidencia de los mercados extra regionales en el impulso al proceso productivo. Durante los ochenta, cuando funcionan a pleno las centrales hidroeléctricas, se intensifica la producción de petróleo y se asiste a un incremento sostenido en la producción gasífera, el gobierno provincial plantea mayores presiones sobre el poder central reivindicando la propiedad neuquina del subsuelo y la necesidad de diversificar su economía a partir del desarrollo industrial.
El estado provincial utiliza como principal mecanismo el reciclaje de las regalías que adquieren un papel fundamental tanto en la acumulación territorial como en la asignación de recursos a la sociedad. La otra fuente de ingresos lo constituye la coparticipación federal que, desde los ‘90, comienza a sufrir una serie de vaivenes al modificarse los valores con la nueva legislación. A su vez, los ingresos por regalías sufren bruscas oscilaciones derivadas de un mercado con alta volatilidad en los precios.
Esta situación estalla en el contexto de la aplicación del modelo neoliberal en la Argentina y básicamente se manifiesta con el inicio de la conflictividad social. Se lanza la política de privatizaciones -venta de YPF, Gas del Estado e Hidronor-, empresas estatales encargadas de la explotación de los principales recursos. La desregulación de la actividad y la estrategia que da prioridad a la “salida exportadora” en la dinámica de explotación y comercialización vigentes, aunque triplica la producción de petróleo y duplica la de gas, no redunda en mayores beneficios para la provincia, dado que entre otras cuestiones se deja de lado la nunca bien concretada industrialización en origen de los recursos naturales.
Las modificaciones operadas en los distintos niveles hacen que el negocio de los hidrocarburos comience a ser replanteado. La plena vigencia del perfil energético-exportador no significa el incremento de los ingresos fiscales dado que la liquidación de las regalías está asociada a la variación del precio internacional del crudo, sin que exista ningún tipo de mecanismo compensatorio.
A la vez, la explotación de hidrocarburos es una actividad que tiene un bajo índice de ocupación de mano de obra con relación a los altos niveles de inversión y producción, situación que se verifica claramente a partir de la privatización de empresas estatales, cuyas áreas de servicios, apoyo y sectores administrativos son reducidas drásticamente. El retiro del Estado altera significativamente el patrón de localización y las demandas y usos del territorio, las migraciones desde diferentes localidades de la provincia hacia la capital neuquina acentúan la tendencia a la macrocefalia, con la consiguiente ampliación y consolidación de grupos de ‘nuevos pobres’.
Con motivo de las puebladas cutralquenses, se instala en el escenario neuquino el debate sobre el modelo económico de provincia. La gestión que asume en 1995 discute la necesidad de cambiar el perfil exportador de energía, por una matriz económica sustentada en la explotación agroforestal y en la producción de alimentos de baja contaminación, complementada con el turismo, la energía y la minería (Programa Neuquén 2020). Cuatro años después, el partido provincial (MPN) con Jorge Sobisch como gobernador, retoma la estrategia de desarrollo en la afirmación del perfil energético y en consonancia con la política nacional, establece la renegociación de los contratos con empresas petroleras para activar la vigencia del modelo hidrocarburífero , busca inversiones ofreciendo viejos y nuevos proyectos en América y en Europa, planteando la tendencia a considerar la competitividad de este espacio a partir de la explotación privada de sus recursos naturales y la operación de un sistema de transportes ofreciendo servicios de infraestructura y convirtiendo a Neuquén en un lugar de tránsito de personas y mercaderías.
En síntesis, la quiebra de la estrategia de un estado interventor, planificador, distribucionista y el gerenciamiento de la crisis en Neuquén pone en discusión las bases sociales y materiales sobre las que se asentaba la provincia. Una fracción del emepenismo apunta a una transformación del espacio y de la cultura productiva; la otra fracción opera en la búsqueda de capitales para reactivar el negocio petrolero y abrir la economía provincial a fuertes inversiones internacionales. Ambas estrategias, con sus límites y potencialidades, reflejan una mayor iniciativa por parte de la provincia que modifica su histórica vinculación entre las instancias federal y local. Situación inédita que es una consecuencia reveladora de las transformaciones estructurales por las que están atravesando la economía y la política argentina.
La crisis y las propuestas de reconversión de modelo neuquino parecen dar razón a un estudioso del tema que dice que «El Estado no es la única solución, pero tampoco solamente el problema (…) …se impone la conclusión de que el Estado es parte del problema y de la solución».
Más Neuquén es una publicación declarada de interés por el Congreso de la Nación (355-D-20 y 1392-D-2021 / OD 391) y la Legislatura del Neuquén (2373/18), por su aporte al conocimiento e historia del Neuquén.
Extraído de: El pulso del Viento (Historia de Neuquén) – Fascículo 13, publicado en el año 2001 como suplemento del diario La Mañana del Sur. Autores: Orietta Favaro y Mario Arias Bucciarelli.
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